时隔十年，中央召开新一轮城市工作会议，标志着我国城市工作重心全面转向内涵式、高质量发展的新阶段。会议对我国城市发展所处的历史方位做出“两个转向”的重大判断，指出我国城镇化进程正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。这就意味着城市建设的主战场已从增量扩张的“白纸作画”为主，转向存量优化的“现状更新”为主，城市工作的重心将实现从“重增量建设”向“重存量优化、强运营管理”的战略性转变。面对新形势新要求，推进集约型、内涵式发展，正是破解城市发展瓶颈、增强城市发展动能的关键选择。
与过去外延扩张式的发展方式相比，集约内涵发展更加注重盘活各类存量资源，提高资源利用效率、要素产出效益和城市发展质量，而非单纯依赖土地、空间的无序扩张，走出一条内涵提升、集约高效、绿色低碳的高质量发展道路。为此，需要从多方协同、多维度发力。
严控增量，优化存量，夯实集约内涵发展的基础。强化节约优先理念，切实保护好耕地等宝贵的农业生产资源，严格控制无序蔓延的增量开发，把发展重心转向盘活存量土地和空间资源。落实国土空间规划中统筹划定的城镇开发边界，防止城镇建设用地无节制外扩；有效遏制盲目规划建设各类新城新区的倾向，严控脱离实际的形象工程、政绩工程；着力优化城市土地用途结构，推动低效用地再开发；优先保障居住生活的空间需求，特别是加大保障性住房和公共服务设施供给。
推进城市更新，激发存量空间潜能。会议强调“推动城市结构优化、动能转换、品质提升”，相当程度上要通过城市更新来实现。相较于增量开发，城市更新牵涉问题多，涉及复杂的土地权属关系、资金平衡压力等难题，也关系到居民利益和城市文脉传承等。为此，要做到：从重视项目转向规划统筹，从“开发主导”转向“运营为先”，扭转以往“重建轻管”“先建后管”的惯性思维；从过去侧重物理空间改造转向更加注重“综合治理”；加强政府、市场、社会多元主体协同参与，健全公众参与机制，实现共谋共建共治共享；深化数字孪生、人工智能等新技术在城市更新中的应用，创新城市（300778）治理的理念、模式和工具，在城市更新中构建便捷高效、精细智能的城市治理新体系。
培育创新动能，注入城市发展新活力。会议将“建设富有活力的创新城市”列为城市发展的重点任务之一，强调要精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破，依靠改革开放增强城市动能。各城市应结合自身禀赋，通过科技创新、产业升级、体制机制改革来培育壮大新动能、完善创新创业环境，以创新驱动为城市发展注入新动能。“转变城市发展动力，更加注重特色发展”是培育城市发展新动能、新活力的重要原则，不同城市要因地制宜，找准自身功能定位和核心竞争力，探索特色化、差异化发展路径，培育独具特色的产业体系和城市功能，而非“一刀切”“齐步走”，搞千篇一律的发展模式。与此同时，着力优化现代化城市体系，增强城市群、都市圈、城镇圈等区域性空间组织协作效能，深化区域分工协同协作和城市间功能互补，让不同规模等级、不同资源禀赋的城市都能充分释放发展潜能，共同构建大中小城市和小城镇比翼齐飞的新发展格局。
未来，我国城市发展将通过不断改革创新，培育知识、技术、管理等新动能，将接续并替代资源高消耗、注重增量扩张的旧动能，驱动城市发展实现质量效益的根本性跃升，这正是集约内涵发展的应有之义，也是引领未来城市实现高质量发展的重要方向。在这个过程中，城市发展的价值导向与核心目标将更加聚焦到“人民城市人民建、人民城市为人民”，致力于满足人民日益增长的对美好生活向往和需要。正如会议所强调的，城市工作必须问需于民、问计于民，持续推进以人民为中心的城市更新和治理创新，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
（作者：林坚 北京大学城市与环境学院教授）
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